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改革土地供应机制

房天下   2016-06-01 09:10

[摘要]

今年以来,随着房价大幅上涨,全国多地的土地出让中出现了“高总价、高单价、高溢价”的现象,“地王”大戏愈演愈烈。当“面粉贵过面包”时,地价会从成本和心理两个方面影响房价。因此,在一些房价过高的地区,政府部门不能坐视地价无限制地上涨,出台了一些限制性的措施,例如,当竞拍中土地价格超过上限时,就转为竞拍保障房面积。

  苏州前不久出台了可以说是迄今为严厉的土地限价措施——对一些拟出让土地规定高报价,当报价超过上限时,终止土地出让,竞价结果无效。这被一些人称为土地出让的“熔断机制”。在5月23日的拍地中,有两块地的报价超过了上限,交易果真被“熔断”了。苏州政府部门显示了坚定的决心,因为“熔断”会使其土地出让收入减少,有真金白银的损失。而在报价超上限就转为竞拍保障房面积这样的机制中,地方政府并不会遭受损失,而且并不限制实际的楼面地价。相比之下,苏州政府部门的土地限价措施是更有诚意的。

 

 但是,这一机制却没有得到舆论的赞誉,相反,多数人表示了质疑。主要的质疑是,“熔断”会使土地供应减少,反而可能起到抬升地价的作用;即使没能抬升地价,住房供应也会受到影响,从而成为促涨房价的因素。这些质疑可能会错怪苏州的“熔断机制”,“熔断”可能只是暂时停止土地出让,使竞价者冷静下来,在短时间之后,这些土地又会被拿出来出让,那么,土地供应并不会因为“熔断机制”而减少。这个机制在引导市场心理和预期方面,应该是有一定积极作用的,实际上,目前土地出让市场呈现“高烧”的状况,在很大程度上是心理和预期作用下的暂时性现象,未必能得到未来房价的支撑。

  这些质疑对于土地供应可能减少进而抬升房价的担忧,则是现实中普遍存在的现象。2014年和2015年全国住宅用地供应实际上就是连续减少的,2013年全国住宅用地供应面积为14.2万公顷,之后两年则分别只有10.45万公顷和8.26万公顷。

  这是今年以来房价普遍大幅上涨的宏观背景之一。货币政策和融资环境实质偏宽松则是另一个重要的宏观背景。前者反映的是供给侧的问题,后者反映的是需求侧的问题。供给侧和需求侧的问题叠加在一起,导致了房价的持续快速上涨,这不是今年才出现的情况,而是在过去十几年中一直存在。需求侧的问题大家都看到了,宽松货币受到的指责越来越广泛而且严厉。但供给侧的问题,似乎还没有得到相应的关注。

  从土地到住宅这个供应链条中,一直存在“批而不征、征而不供、供而不用”的现象。前两个环节存在于土地市场,地方政府是供给者;后一个环节存在于房屋市场,开发商是主要供给者。开发商供而不用、闲置土地的现象早得到关注,一些督促开发商加快开发进度的措施随之出台,但效果并不好。土地供应中的问题负面影响更大。几年之前,供地率一直很低,这是导致地价持续上涨的主要原因之一。后来,国土资源部要求提高供地率,对不能达标的地区,核减新增建设用地指标。“批而不征、征而不供”的现象得到了一定缓解,供地率有所提高。

  但不要以为土地供应就能稳定增长,实际情况是,供给侧的问题进一步蔓延到了“批”的环节,出现了“有而不批”的现象,全国批准建设用地从2012年的61.5万公顷持续下降为2015年的39.48万公顷,住宅用地当然也随之下降。因此,在供地率提高的情况下,供应量却减少了。

  由此可见,土地供应机制中存在重大问题。这种状况的根源在于财政体制,土地出让收入是地方财政的重要收入来源。

  如何改进土地供应机制呢?这肯定不是一个容易解决的问题。或许可以从两个角度去考虑可能的解决方案,其一,制定土地出让的中长期规划,地方政府按规划供地而不能随行就市;其二,改变地方政府依赖土地出让收入的状况,或许可以将其划归中央财政,事权和支出责任相应上划。



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